04-06
|
|
Artikel
|
ABRS 26 november 2003 nr. 200204619/1 (Renkum)
Casus: Veranderingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer voor een papierfabriek. De verandering houdt in dat de bestaande verbrandingsinstallatie wordt vervangen door een nieuwe installatie met een (grotere) verwerkingscapaciteit van 240.000 ton/jaar. Door appellante wordt eerst ter zitting bij de Afdeling bestuursrechtspraak als bezwaar aangevoerd dat verweerder bij het bepalen van de best beschikbare techniek heeft miskend dat de aanvraag dient te worden getoetst aan de IPPC-richtlijn.
Rechtsvraag: Diende verweerder rekening te houden met het beoordelingskader van de IPPC?
Uitspraak: Alhoewel dit niet in een eerder stadium is aangevoerd, betrekt de Afdeling het bezwaar bij haar oordeel door te overwegen dat de IPPC mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht bevat waarvan de handhaving door de nationale rechter op grond van het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel moet worden verzekerd.
Gelet op de productiecapaciteit van de inrichting valt deze in beginsel onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn. Omdat de verbrandingsinstallatie in technisch verband staat met de industriële installatie voor de fabricage van productiepapier en de verbrandingsinstallatie gevolgen heeft voor de emissies en de verontreiniging vormt de verbrandingsinstallatie samen met het overige deel van de inrichting een "installatie" in de zin van de IPPC-richtlijn. Omdat voorts sprake is van de vervanging van een bestaande verbrandingsinstallatie door een nieuwe installatie met een grotere verwerkingscapaciteit kan de verandering van de inrichting worden aangemerkt als een "wijziging van de exploitatie" in de zin van de IPPC-richtlijn. Verder leidt de toename van de productiecapaciteit tot negatieve milieueffecten nu de vergunde jaarvracht over het algemeen toeneemt. Mitsdien kunnen de wijziging van de exploitatie van de installatie en de daarmee samenhangende milieueffecten als significant worden aangemerkt, zodat sprake is van een "belangrijke wijziging" in de zin van de IPPC-richtlijn die niet mag geschieden zonder dat rekening is gehouden met het beoordelingskader van artikel 9, derde en vierde lid van die richtlijn. Nu verweerder daarmee geen rekening heeft gehouden, is het beroep gegrond en dient het besluit te worden vernietigd.
EG-richtlijn 96/61 (IPPC), artikel 002
EG-richtlijn 96/61 (IPPC), artikel 009
EG-richtlijn 96/61 (IPPC), artikel 012
Wet milieubeheer, artikel 008.1
Bij besluit van 2 juli 2002 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (verweerder) krachtens de Wet milieubeheer onder meer aan appellante sub 1 een vergunning verleend voor het veranderen van een papierfabriek ten behoeve van de vervanging van de bestaande, inmiddels afgeschreven verbrandingsinstallatie door een nieuwe installatie met een grotere verwerkingscapaciteit van 240.000 ton/ jaar.
OverwegingenTer zitting heeft appellante sub 2 betoogd dat verweerder bij het bepalen van de best beschikbare techniek heeft miskend dat de onderhavige aanvraag diende te worden getoetst aan de richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntereerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de IPPC-richtlijn). Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de IPPC-richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Op 30 oktober 1999 is deze implementatietermijn verstreken. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat de IPPC-richtlijn mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht bevat waarvan de handhaving door de nationale rechter op grond van het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel moet worden verzekerd.
Artikel 1 van de IPPC-richtlijn luidt:
Deze richtlijn heeft de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel. Zij bevat maatregelen ter voorkoming en, wanneer dat niet mogelijk is, beperking van emissies door de bedoelde activiteiten in lucht, water en bodem, met inbegrip van maatregelen voor afvalstoffen, om een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel te bereiken, onverminderd de bepalingen van Richtlijn 85/337/EEG en andere Gemeenschapsvoorschriften.
In bijlage I is onder categorie 6.1, aanhef en onder b opgenomen:
Industriële installaties voor de fabricage van papier en karton met een produktiecapaciteit van meer dan 20 ton per dag;
Artikel 2. aanhef en onder 3, van de IPPC-richtlijn luidt:
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
installatie: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I vermelde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging;
Artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn luidt:
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
bestaande installaties: een installatie die in bedrijf is of, in het kader van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarde dat die installatie uiterlijk een jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn in werking wordt gesteld;
In artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn zijn met betrekking tot een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, aanhef en onder 10, onder meer de desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 9 van de richtlijn van overeenkomstige toepassing verklaard.
Artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn luidt:
De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. De aanvraag van een vergunning en het besluit van de bevoegde autoriteiten moeten betrekking hebben op de delen van de installatie en de in artikel 6 opgesomde punten waarop de wijziging van invloed kan zijn. De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 6 tot en met 10 en artikel 15, leden 1, 2 en 4, zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 3, aanhef en onder a, van de IPPC-richtlijn, alsmede de slotalinea van dit artikel luiden:
De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen opdat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de installatie zo zal worden geëxploiteerd dat:
a) alle passende preventieve maatregelen tegen verontreinigingen worden getroffen, met name door toepassing van de beste beschikbare technieken;
(...)
Voor de naleving van dit artikel is het voldoende dat de Lid-Staten ervoor zorgen dat de bevoegde autoriteiten bij de vaststelling van de vergunningsvoorwaarden rekening houden met bovengenoemde algemene beginselen.
Artikel 9, derde en vierde lid, van de IPPC-Richtlijn luidt als volgt:
3. De vergunning bevat emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). De vergunning bevat, zo nodig, passende voorschriften ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen.
Voor de installaties van rubriek 6.6 van bijlage I wordt bij de overeenkomstig dit lid vastgestelde emissiegrenswaarden rekening gehouden met de aan die categorieën installaties aangepaste praktische regelingen.
4. Onverminderd artikel 10 zijn de emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in lid 3, gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. De vergunningsvoorwaarden bevatten in ieder geval bepalingen betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en waarborgen een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel.
Artikel 2, aanhef en onder 10, onder a en b, van de IPPC-richtlijn luidt:
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) wijziging van de exploitatie: een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben;
b) belangrijke wijziging: een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens of milieu.
Artikel 2, aanhef en onder 11 van de IPPC-richtlijn luidt:
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
beste beschikbare technieken: het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden, waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om in beginsel het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen, of wanneer dat niet mogelijk blijkt algemeen te beperken;
- technieken: zowel de toegepaste technieken als de wijze waarop de installatie wordt ontworpen, gebouwd, onderhouden,geëxploiteerd en ontmanteld;
- beschikbare: op zodanige schaal ontwikkeld dat de betrokken technieken, kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar in de betrokken industriële context kunnen worden toegepast, onafhankelijk van de vraag of die technieken al dan niet op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat worden toegepast of geproduceerd, mits zij voor de exploitant op redelijke voorwaarden toegankelijk zijn;
- beste: het meest doeltreffend voor het bereiken van een hoog algemeen niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel.
Bij de bepaling van de beste beschikbare technieken moeten de in bijlage IV vermelde punten speciaal in aanmerking worden genomen.
In Bijlage IV van de IPPC-richtlijn wordt onder meer gesteld:
Overwegingen waarmee in het algemeen of in bijzondere gevallen rekening moet worden gehouden bij de bepaling van de beste beschikbare technieken, omschreven in artikel 2, punt 11, rekening houdend met de eventuele kosten en baten van een actie en met het voorzorgs- en preventiebeginsel:
(...)
12. de door de Commissie krachtens artikel 16, lid 2, of door internationale organisaties bekendgemaakte informatie.
Artikel 16, tweede lid, van de IPPC-richtlijn luidt:
De Commissie organiseert de uitwisseling van informatie tussen de Lid-Staten en de betrokken bedrijfstakken over de beste beschikbare technieken, de daarmee samenhangende controlevoorschriften en de ontwikkelingen op dat gebied. De Commissie maakt de resultaten van de informatie-uitwisseling om de drie jaar bekend.
De IPPC-richtlijn heeft de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door onder meer industriële installaties voor de fabricage van papier en karton met een productiecapaciteit van meer dan 20 ton per dag ten doel. De in het geding zijnde inrichting omvat een industriële installatie voor de fabricage van publicatiepapier met een productiecapaciteit van 460.000 ton per jaar, zodat deze inrichting in beginsel valt onder werkingsfeer van de IPPC-richtlijn.
De onderhavige vergunning betreft een vergunning voor een afvalverbrandingsinstallatie met een capaciteit van 240.000 ton per jaar waarin een deel van de in de inrichting vrijkomende afvalstoffen - slib, houtschors, zaagsel en brandbaar afval uit papier (rejects) - wordt verbrand. De bij de verbranding vrijkomende warmte wordt benut mede ten behoeve van het productieproces. De Afdeling stelt op grond van stukken, waaronder het deskundigenbericht, vast dat de verbrandingsinstallatie in technisch verband staat met de industriële installatie voor de fabricage van productiepapier. Voorts kunnen de activiteiten die in de verbrandingsinstallatie ten uitvoer worden gebracht gevolgen hebben voor de emissies en de verontreiniging. De verbrandingsinstallatie vormt samen met het overige deel van de inrichting een installatie in de zin van artikel 2, aanhef en onder 3, van de IPPC-richtlijn.
Voorts stelt de Afdeling vast dat het hier een bestaande installatie betreft als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de IPPC-richtlijn. De verandering waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend ziet op de vervanging van de bestaande, inmiddels afgeschreven verbrandingsinstallatie, bestaande uit een wervelbedoven met energieterugwinning en rookgasreiniging voor de eigen reststromen, door een nieuwe installatie met een grotere verwerkingscapaciteit van 240.000 ton per jaar. De verandering van een reeds bestaande inrichting valt onder het toepassingsbereik van artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn.
Nu de genoemde uitbreiding gevolgen kan hebben voor het milieu, kan deze verandering van de inrichting worden aangemerkt als een wijziging van de exploitatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de IPPC-richtlijn.
De bestaande wervelbedoven heeft een jaarlijkse productiecapaciteit van 100.000 ton brandbaar afval in het geheel bestaande uit slib. Zoals eerder weergegeven is de onderhavige vergunning verleend voor een wervelbedoven met een jaarlijkse productiecapaciteit van 240.000 ton brandbaar afval. De toename van het brandbaar afval bestaat uit 100.000 ton slib, 15.000 ton houtschors, 5.000 ton zaagsel en 20.000 ton brandbaar afval uit oud papier (rejects).
Volgens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, leidt deze toename in productiecapaciteit tot negatieve milieueffecten, nu de vergunde jaarvracht, behoudens de componenten HCl en totaal stof, toeneemt. Deze wijziging van de exploitatie van de industriële installatie en de daarmee samenhangende negatieve milieueffecten kunnen naar het oordeel van de Afdeling als significant worden aangemerkt, zodat in het onderhavige geval sprake is van een belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de IPPC-richtlijn die, gelet op artikel 12, tweede lid, van deze richtlijn, niet mag geschieden zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. Het beoordelingskader van de IPPC-richtlijn is opgenomen in artikel 9, derde en vierde lid, van deze richtlijn.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit geen blijk gegeven rekening te hebben gehouden met het beoordelingskader van deze richtlijn. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaart. Het beroep van appellante sub 1 en het beroep van appellante sub 2, voorzover ontvankelijk, zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling komt gelet hierop niet meer toe aan bespreking van de overige beroepsgronden van appellanten.
Noot:
De IPPC-richtlijn (Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) schrijft - heel beknopt gezegd - voor dat (onder andere) via toepassing van de best beschikbare technieken een hoog beschermingsniveau moet worden gegarandeerd. Bij beschouwing van de jurisprudentie over de IPPC van de afgelopen 2 jaar blijkt dat de inzichten aan verandering onderhevig zijn. Gedurende deze twee jaren zijn in de geschillen die aan de rechter zijn voorgelegd vragen aan de orde gesteld als de correcte implementatie van deze richtlijn in het Nederlandse recht, de rechtstreekse werking en de toepasselijkheid van het beoordelingskader van de IPPC (o.a. de toepassing van de beste beschikbare technieken). In het eerste kwartaal van 2002 kwam de Afdeling bestuursrechtspraak nog niet toe aan de beantwoording van de vraag of de Wet milieubeheer en de Interimwet ammoniak en veehouderij (Iav) kunnen worden gezien als een juiste implementatie van het beschermingsniveau van de IPPC-richtlijn en zo niet, of de relevante bepalingen uit de IPPC-richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn zodat justitiabelen zich voor de nationale rechter op die bepalingen kunnen beroepen. De noodzaak om deze vraag te beantwoorden onbrak, omdat in het desbetreffende geval niet werd voldaan aan het criterium "belangrijke wijziging in de zin van de IPPC" (artikel 2 onder 10b) waardoor deze regeling niet van toepassing werd geacht (Nieuwsbrief nr. 02-14). In een vrijwel gelijktijdige uitspraak werd tevens uitgesproken dat beroepsgronden over de IPPC niet-ontvankelijk waren omdat ze niet eerder als bedenking in de vergunningsprocedure waren ingebracht (Nieuwsbrief 3/2002 nr. K28). Van een ambthalve toetsing van het IPPC-aspect was toentertijd dus geen sprake. Sedertdien is de Afdeling haar - op dat moment nog terughoudende - standpunten ten aanzien van de IPPC-richtlijn langzaam maar zeker gaan wijzigen. Eind 2002 overwoog zij ten aanzien van een veehouderijbedrijf dat het beschermingsniveau dat de IPPC nastreeft, niet door de Iav kan worden bereikt (geen correcte implementatie) en mitsdien voor de nationale rechter rechtstreeks beroep kan worden gedaan op dat deel van de IPPC dat de best beschikbare technieken voorschrijft (Nieuwsbrief nr. 02-135). Ruim een half jaar later overwoog de Afdeling in het geschil over een afvalverwijderingsbedrijf dat het niet als bedenking aanvoeren van de toepasselijkheid van de IPPC niet aan beoordeling daarvan in de weg staat, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden (Nieuwsbrief 4/2003 nr. K66). Vragen over het correct implementeren van de IPPC in de Wet milieubeheer werden in dit geschil (nog) onbeantwoord gelaten omdat was gebleken dat de best beschikbare technieken waren vergund. Overigens is thans een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer in voorbereiding waarbij in de artikelen 8.10 en 8.11 Wm wordt aangesloten bij de terminologie van de IPPC-richtlijn. Een en ander betekent dat (onder meer) de term "beste beschikbare technieken" in deze bepalingen zal worden opgenomen zodat kan worden gesteld dat tot op heden de IPPC-richtlijn niet correct in de Wet milieubeheer is geïmplementeerd. In de onderhavige uitspraak van 26 november 2003 zet de Afdeling de gewijzigde lijn voort. De toepasselijkheid van de IPPC is voor het eerst ter zitting bij de Afdeling aangevoerd. De Afdeling gaat niettemin over tot toetsing en stelt vast dat 1) de inrichting in beginsel valt onder de werkingssfeer van de IPPC omdat de drempelwaarde in bijlage I van de richtlijn wordt overschreden en 2) sprake is van een wijziging van de exploitatie van een (bestaande) installatie die met de daarmee samenhangende negatieve milieueffecten als significant is aan te merken. Mitsdien komt de Afdeling tot de conclusie dat sprake is van een "belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie" die op grond van artikel 12, tweede lid van de IPPC-richtlijn niet mag geschieden zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. Omdat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het beoordelingskader van de IPPC-richtlijn wordt het bestreden besluit vernietigd.
De jurisprudentie is dus aan het opschuiven naar een ambtshalve toetsing door de rechter van de toepasselijkheid van de IPPC-richtlijn. Of daarbij sprake is van een "belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie" is een vraag die ad hoc moet worden beantwoord. Daarbij rijst onmiddellijk de vraag welke criteria daarbij een rol spelen. Uit de onderhavige uitspraak van 26 november 2003 blijkt dat het toenemen van de jaarvrachten ten opzichte van de bestaande situatie een aspect is dat bij de beantwoording van deze vraag moet worden betrokken. De jaarvrachten geven inderdaad een goede indicatie van het milieueffect van de inrichting op de omgeving. In dit geval was voor een aantal componenten (C, SO2, NOx en CO) sprake van een toename van 50-100 % waardoor zonder meer kan worden gesteld dat sprake is van een belangrijke wijziging met significante milieueffecten. Daarmee werpt zich de vraag op bij welk percentage in toename nog kan worden gesproken van een significante milieueffecten. Het feit dat inrichtingen die onder de IPPC vallen over het algemeen moeten worden gerekend tot de categorie bedrijven die een hoog potentieel aan verontreinigde stoffen dan wel voor het milieu zeer schadelijke stoffen emitteert, pleit ervoor om al bij een betrekkelijk geringe toename in percentage te spreken van significante milieueffecten. Voorts zou de in artikel 2, aanhef en onder 10b van de IPPC gehanteerde definitie van een "belangrijke wijziging" ("een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens of milieu") er op kunnen duiden dat het effect van nog te treffen maatregelen en voorzieningen bij de beantwoording van de hiervoor gestelde vraag geen rol dient te spelen. Enkel de toename in emissie op zich dient te worden beschouwd. Indien wordt gekozen voor deze benadering kunnen ook aspecten als de toename van het opgesteld vermogen en productiecapaciteit indicatoren zijn voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een "belangrijke wijziging" en dus van de toepasselijkheid van het beoordelingskader van de IPPC.
Tenslotte dient te worden opgemerkt dat er geen reden is om terughoudend te zijn bij het van toepassing verklaren van het beschermingsniveau dat door de IPPC wordt geboden. In de toelichting bij het bovengenoemde wetsvoorstel wordt aangetekend dat met de wetswijziging niet een wezenlijk ander niveau van milieubescherming wordt nagestreefd als de wetgever destijds voor ogen heeft gehad met het alara-beginsel van artikel 8.11, derde lid van de Wm. De Nederlandse regering heeft in 1997 als standpunt ingenomen dat met het vastleggen van het alara-beginsel al grotendeels aan de IPPC-richtlijn was voldaan. De begrippen alara en beste beschikbare technieken werden min of meer synoniem geacht. Omdat echter het alara-beginsel buiten Nederland niet of nauwelijks wordt toegepast (alleen in het stralingsbeschermingsrecht is de term gangbaar) is - zoals gezegd - inmiddels besloten om de termen in de artikelen 8.10 en 8.11 Wm in overeenstemming te brengen met die van de IPPC-regeling.
Hans-Paul Nijhoff
|
|
|