04-05
|
|
Artikel
|
ABRS 12 november 2003 nr. 200206624/1 (gs Overijssel)
Casus: Lasten onder dwangsom tegen een bouwbedrijf wegens het in werking houden van delen van de inrichting zonder (van kracht zijnde) vergunning. Partijen verschillen van mening over de vraag of de in 1999 voor de inrichting verleende milieuvergunning - gelet op de strekking van artikel 20.8 Wet milieubeheer - ten tijde het bestreden sanctiebesluit in werking was getreden. Artikel 20.8 Wm bepaalt dat een milieuvergunning niet eerder in werking treedt dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend (zogeheten coördinatieregeling tussen bouw- en milieuvergunning). De betrokken bebouwing was al opgericht voordat de vergunning uit 1999 was verleend, zij het zonder bouwvergunning.
Rechtsvraag: Wat is de reikwijdte van artikel 20.8 Wet milieubeheer?
Uitspraak: De coördinatieregeling tussen bouw- en milieuvergunning is gericht op de situatie waarin het gaat om het daadwerkelijk, feitelijk oprichten van een inrichting dat is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet. In een situatie waarin het bouwwerk al is opgericht - met of zonder bouwvergunning - ziet de milieuvergunning echter op de te verrichten activiteiten binnen de inrichting en kan deze niet worden geacht betrekking te hebben op het oprichten of veranderen van het gebouw zelf, waarop de omschrijving van het begrip "bouwen" in de Woningwet ziet. In een bestaand gebouw kan aldus een milieuvergunningplichtige inrichting worden opgericht, zonder dat daarvoor tevens een bouwvergunning is vereist. Gelet op het voorgaande is artikel 20.8 Wm niet van toepassing op besluiten, waarbij een milieuvergunning wordt verleend voor een inrichting, waarvoor in het verleden zonder bouwvergunning is gebouwd, terwijl de aangevraagde activiteiten op zich geen bouwvergunningplichtige verandering of uitbreiding van dat gebouw met zich brengen.
Wet milieubeheer, artikel 008.5
Wet milieubeheer, artikel 020.8
Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, artikel 005.3
Bij besluit van 26 augustus 1998 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (verweerder) afwijzend beslist op het verzoek van appellante sub 1 om het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen jegens de inrichting van appellante sub 2. Bij besluit van 10 mei 1999 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van appellante sub 1 gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 26 augustus 1998 herroepen en daarvoor in de plaats besloten het in werking zijn van de inrichting onder voorwaarden te gedogen en bestuursdwang toe te passen ten aanzien van het gebruik van een deel van het terrein van de inrichting. De Afdeling heeft bij uitspraak van 10 april 2002, nr. 199900917/1, dit besluit vernietigd, voorzover het betreft de beslissing tot toepassing van bestuursdwang.
Bij besluit van 26 november 2002 heeft verweerder het besluit van 26 augustus 1998 herroepen en aan appellante sub 2 lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van de cementmenginstallatie, de silo en activiteiten met asbest en de daarmee samenhangende bouwwerken. Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 en appellante sub 2 beroep ingesteld.
Overwegingen
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting spitst het geschil zich met name toe op de vraag of het besluit van 1 september 1999, waarbij ten behoeve van de inrichting een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer is verleend, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit in werking was getreden. De beantwoording van deze vraag is afhankelijk van de reikwijdte van artikel 20.8 van de Wet milieubeheer.
Appellante sub 1 betoogt in dat verband dat het besluit van 1 september 1999, gelet op artikel 20.8, niet in werking is getreden door het ontbreken van de vereiste bouwvergunningen. Appellante beroept zich daarbij op de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling van
10 april 2002, nr. 199900917/1 (AB 2003, 98), waarin is overwogen dat "een eventuele, nog te verlenen vergunning krachtens de Wet milieubeheer - in haar geheel - niet in werking kon treden door het bepaalde in artikel 20.8 van deze wet." Appellante stelt dan ook dat verweerder tevens lasten onder dwangsom had moeten opleggen ten aanzien van de groenverwerking, de houtversnipperaar en het gebruik van de zogeheten noordoostelijke en zuidoostelijke stroken grond.
Appellante sub 2 is daarentegen van mening dat artikel 20.8 in dit geval toepassing mist, omdat het gaat om reeds ter plaatse aanwezige bebouwing, die bovendien - evenals het gebruik daarvan - onder het geldende overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Het besluit tot vergunningverlening is volgens haar op de normale wijze in zijn geheel in werking getreden. Aangezien verder, naar appelante stelt, de inrichting in werking is overeenkomstig de vergunning, bestaat geen grond voor het opleggen van de lasten onder dwangsom.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het besluit tot verlening van de revisievergunning wegens het ontbreken van de benodigde bouwvergunningen ingevolge artikel 20.8 niet in werking is getreden, doch uitsluitend voorzover de vergunning betrekking heeft op de desbetreffende bouwwerken en de daarin te verrichten activiteiten. Voor het overige is het besluit tot vergunningverlening volgens verweerder wél in werking getreden.
Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer treedt een besluit als bedoeld in artikel 20.6, tweede lid, in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, in gevallen als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, - waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet - niet eerder in werking dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
In artikel 8.5, tweede lid, van de Wet milieubeheer is voor deze gevallen een coördinatieregeling voor het indienen van de aanvraag om bouw- en milieuvergunning voorgeschreven. Deze regeling vindt haar neerslag in artikel 5.3 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb).
De Afdeling overweegt dat de in artikel 8.5, tweede lid, van de Wet milieubeheer en artikel 5.3 van het Ivb neergelegde regeling ter coördinatie van het indienen van de aanvraag, naar welke regeling in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer wordt verwezen, is gericht op de situatie waarin het gaat om het daadwerkelijk, feitelijk oprichten van een inrichting, dat is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet. Verder blijkt uit de wetsgeschiedenis dat met artikel 20.8 van de Wet milieubeheer wordt beoogd te voorkomen dat een inrichting op grond van de milieuvergunning feitelijk wordt opgericht of uitgebreid/veranderd zonder een daartoe verleende bouwvergunning. In een situatie waarin het bouwwerk al is opgericht - met of zonder bouwvergunning - ziet de milieuvergunning echter op de te verrichten activiteiten binnen de inrichting en kan deze niet worden geacht betrekking te hebben op het oprichten (of veranderen) van het gebouw zelf, waarop de omschrijving van het begrip 'bouwen' in de Woningwet ziet. In een bestaand gebouw kan aldus een milieuvergunningplichtige inrichting worden opgericht, zonder dat daarvoor tevens een bouwvergunning is vereist. (TK 1989-1990, 20 066, nr. 18.)
Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat artikel 20.8 van de Wet milieubeheer niet van toepassing is op besluiten, waarbij een milieuvergunning wordt verleend voor een inrichting, waarvoor in het verleden zonder bouwvergunning is gebouwd, terwijl de aangevraagde activiteiten op zich geen bouwvergunningplichtige verandering of uitbreiding van dat gebouw met zich brengen.
De bij besluit van 1 september 1999 verleende revisievergunning strekt onder meer tot verlenging van de Afvalstoffenwetvergunning uit 1989. Blijkens de stukken waren de desbetreffende bouwwerken al opgericht voordat dit besluit werd genomen, zij het zonder bouwvergunning. Gelet op het vorenstaande betekent dit dat - anders dan uit bovengenoemde uitspraak van 10 april 2002 moet worden afgeleid - artikel 20.8 van de Wet milieubeheer niet van toepassing is en het besluit van 1 september 1999 tot verlening van de revisievergunning in zijn geheel in werking is getreden. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was aldus sprake van een geldige vergunning op basis waarvan de inrichting in werking kon zijn.
Verder moet als onbestreden worden aangenomen dat de inrichting van appellante sub 2 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit overeenkomstig die vergunning in werking werd gehouden. Verweerder was derhalve niet bevoegd tot het treffen van handhavingsmaatregelen. Derhalve had hij het verzoek van appellante sub 1 daartoe alsnog moeten afwijzen.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub 2 gegrond is en dat het beroep van appellante sub 1 ongegrond is. Het bestreden besluit moet wegens strijd met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd. De overige bezwaren van appellanten behoeven in verband daarmee geen bespreking.
De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8.72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien, zoals hieronder is aangegeven.
Volgt vernietiging van het besluit van 26 november 2002, herroeping van het besluit van 10 mei 1999 en afwijzing van het verzoek van appellante sub 1 tot het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
Noot: 1. Centraal in deze uitspraak staat art. 20.8 Wet milieubeheer, dat - als onderdeel van de coördinatieregeling voor de bouw- en de milieuvergunning - bepaalt wanneer een milieuvergunning in werking treedt in situaties waarin voor het oprichten of veranderen van een inrichting ook een bouwvergunning nodig is: niet eerder dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend. Het doel van deze bepaling is te voorkómen dat alvast van de milieuvergunning gebruik wordt gemaakt terwijl de benodigde bouwvergunning (nog) ontbreekt. Andersom moet de bouwvergunningaanvraag worden aangehouden - tenzij er een grond is om de vergunning te weigeren - totdat (kort gezegd) op de milieuaanvraag is beslist (zie art. 52 Woningwet). De coördinatieregeling bewerkstelligt dus procedurele koppeling van bouw- en milieuvergunning; van inhoudelijke koppeling (de ene vergunning zou moeten worden geweigerd als de andere niet kan worden verleend) is geen sprake. Art. 20.8 Wm is niet van toepassing als het oprichten of veranderen van een inrichting niet tevens als bouwen in de zin van de Woningwet is aan te merken, wat bijvoorbeeld het geval is als de inrichting in een bestaand gebouw is of wordt gesitueerd. Maar geldt dit ook als dat bestaande gebouw illegaal is gebouwd? De Afdeling vond van niet, maar gaat in casu met een merkwaardige argumentatie 'om'.
2. Bovenstaande uitspraak betreft het vervolg op een eerdere uitspraak van de Afdeling (ABRvS 10 april 2002, AB 2003, 98 m.nt. dG). De inrichting van appellante sub 2 was indertijd niet overeenkomstig de milieuvergunning in werking, wat voor GS reden was om - daartoe aangezet door een verzoek om handhaving door appellante sub 1 - een partiële bestuursdwangbeschikking te nemen. Deze beschikking werd vernietigd, omdat niet was gebleken van bijzondere omstandigheden die het slechts gedeeltelijk ongedaan maken van de overtreding rechtvaardigden. Legalisatie was niet mogelijk, omdat - in de woorden van de Afdeling - "een eventuele, nog te verlenen vergunning krachtens de Wm - in haar geheel - niet in werking kon treden door het bepaalde in art. 20.8 van deze wet"; de tot de inrichting behorende bouwwerken waren namelijk zonder vergunning en in strijd met het bestemmingsplan gebouwd.
Inmiddels is een revisievergunning verleend. Opnieuw heeft appellante sub 1 om handhaving verzocht, welk verzoek aanvankelijk werd afgewezen maar naderhand (gedeeltelijk) is ingewilligd: ten aanzien van enkele onderdelen van de inrichting en de daarmee samenhangende bouwwerken wordt een last onder dwangsom opgelegd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de revisievergunning wel in werking is getreden nu bedoelde, ten tijde van de verlening reeds bestaande bouwwerken zónder bouwvergunning - dus illegaal - zijn gebouwd (en niet legaliseerbaar zijn, althans dat bleek reeds in de eerdere uitspraak). Anders dan in haar uitspraak van 10 april 2002 oordeelt de Afdeling nu, met een beroep op de wetsgeschiedenis, dat art. 20.8 Wm (dus: de coördinatieregeling) in casu níet van toepassing is. De vergunning kon gewoon in werking treden omdat de Wm-vergunningplichtige verandering van de inrichting niet bouwvergunningplichtig was; er werd immers gebruikgemaakt van bestaande gebouwen. Dat die bestaande gebouwen destijds illegaal zijn neergezet, is daarbij niet relevant. Voor het betrokken bestuursorgaan is deze ommekeer extra wrang, omdat het juist met inachtneming van de eerdere uitspraak dacht te hebben beslist.
3. In twee opzichten kan ik mij niet vinden in dit oordeel van de Afdeling. In de eerste plaats acht ik de verwijzing naar de wetsgeschiedenis enigszins dubieus. In de toelichting bij de coördinatieregeling wordt met geen woord gerept van illegale bouwwerken. De regering stelt letterlijk: "Niet in alle gevallen waarin sprake is van het oprichten van een milieuvergunningplichtige inrichting, zal tevens sprake zijn van bouwen. Immers, in een bestaand gebouw kan een milieuvergunningplichtige inrichting worden opgericht, zonder dat daarvoor tevens een bouwvergunning is vereist." Het lijkt mij dat aan de situatie dat zo'n gebouw zonder vergunning is gebouwd, simpelweg niet is gedacht. Overigens, de wettekst zou nog aldus kunnen worden uitgelegd (maar die weg kiest de Afdeling niet) dat ingeval het oprichten of veranderen niet tevens is aan te merken als bouwen - wat evident het geval is als er al ís gebouwd - de coördinatieregeling evenmin van toepassing is. Michiels heeft daar echter tegen ingebracht, mijns inziens terecht, dat een bouwvergunning ook voor een reeds gebouwd bouwwerk kan worden verleend, zoals een oprichtingsvergunning ook voor een reeds opgerichte inrichting kan worden verleend (F.C.M.A. Michiels, Kleur in het omgevingsrecht (oratie UU), Den Haag: BJU 2001, p. 16-17). Ten tweede is de uitkomst van de uitleg die de Afdeling aan art. 20.8 geeft, onbevredigend, aldus ook de Commissie Oosting in haar rapport naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede (p. 160) en Michiels (t.a.p.; zie ook zijn noot onder deze uitspraak in AB 2004, PM!!!). Die uitleg brengt namelijk mee dat illegaal bouwen wordt 'beloond' met het in werking treden van de milieuvergunning zonder dat hoeft te worden gekeken naar de noodzaak van een bouwvergunning, terwijl degene die keurig een bouwvergunning aanvraagt - daardoor - te maken krijgt met uitstel van de inwerkingtreding van de milieuvergunning. Dát kan toch niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest?
Aletta Blomberg
|
|
|